耕地作为至关重要的农业资源和不可或缺的生态资源，是人类赖以生存的基本条件和经济社会发展的物质基础。虽然我国耕地资源总量较为丰富，但人均占有量远低于世界平均水平，且区域分布不均、资源匹配度差，长期的高强度开发、超负荷利用，已经危及资源永续利用和生态安全。
为加快构建农业生态资源保护与修复治理制度体系，探索实行耕地退耕、休耕、轮作，国家发展改革委联合7部门共同发布《耕地草原河湖休养生息规划》(以下简称《规划》)，提出要合理降低开发强度，有序实现耕地休养生息，实现农业可持续发展。
耕地土壤点位超标率19.4%
2015年底，全国耕地有效灌溉面积9.68亿亩，已建成的高标准农田4亿亩。根据2014年度土地变更调查数据和国土资源公报，我国实有耕地20.26亿亩，其中适宜稳定利用的耕地保有量18.65亿亩，基本农田保护面积在15.6亿亩以上，守住了18亿亩耕地红线。
但是，我国部分耕地基础地力下降明显，质量状况堪忧。城市建设与工业生产大量占用优质耕地，由于耕地后备资源不足，“占优补优”难度大。东北地区农业生产强度大，黑土层厚度已由开垦初期的80-100厘米下降到20-30厘米，部分地区耕地土壤有机质平均含量由原来的3-6%减少到现在的2-3%；华北平原耕层厚度低于适宜耕种厚度3-7厘米；西北5省区盐碱耕地面积超过4000万亩，一半以上属中重度。部分地区土壤污染问题严重，耕地土壤点位超标率19.4%，耕地重金属污染问题加剧。部分生态脆弱区过度开垦，水土流失较为严重，农业生产不可持续。守住耕地数量红线、逐步提高生态系统质量的压力仍然巨大。
五管齐下实现藏粮于地、藏粮于技
耕地休养生息是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。现阶段，耕地休养生息以“养”“退”“休”“轮”“控”为主要措施，即通过耕地养护、退耕还林还草、休耕、轮作、污染防控治理，实现“藏粮于地、藏粮于技”。《规划》实施前五年，主要在重点和试点区域实施；后十年，在全面评估前期工作的基础上，积极稳妥全面推进。
在“养”方面，《规划》提出，“十三五”期间，主要针对耕地土壤酸化、盐渍化、养分失衡、耕层变浅、重金属污染、残膜污染等突出问题开展耕地修复和养护，使耕地土壤质量状况得到阶段性改善。到2020年确保建成8亿亩、力争建成10亿亩集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田。到2030年，全国耕地质量状况实现总体改善，对粮食生产和农业可持续发展的支撑能力明显提高。
在“退”方面，《规划》提出，将全国具备条件的25度以上坡耕地、严重沙化耕地、部分重要水源地15-25度坡耕地退耕还林还草，并在充分调查和尊重农民意愿的前提下，提出陡坡耕地梯田、重要水源地15-25度坡耕地、严重污染耕地退耕还林还草需求。“十三五”期间，完成新一轮退耕还林还草任务，使退耕区的生态环境得到明显改善。到2030年，全国不宜耕作土地全部退出耕种。
在“休”方面，《规划》提出，对土壤污染严重、区域生态功能退化、可利用水资源不足等不宜连续耕种的农田实行定期休耕。“十三五”期间，率先在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点，根据农业结构调整要求、国家财力和粮食供求状况，适时研究调整试点规模。到2030年，逐步建立合理的休耕制度，有效治理受污染耕地，促进耕地地力恢复和生态环境改善。
在“轮”方面，《规划》提出，因地制宜调整种植结构。“十三五”期间，率先在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点。“十三五”期间，在试点地区推行轮作模式500万亩。到2030年，逐步建立合理的耕地轮作体系，促进农业生产和耕地资源保护协调发展。
在“控”方面，《规划》提出，加强工业和生活源污染防控，减少和消除工业生产及城乡居民生活对耕地环境的影响。实施到2020年化肥农药使用量零增长行动，推广化肥农药减施增效技术。
为保证任务的落实，《规划》提出，完善政府耕地保护责任目标考核机制，按照国家技术标准，开展全国耕地质量等级调查评价与监测，设定耕地质量水平基期，定期公布监测结果，作为政府考核评价依据。完善并严格落实耕地保护各项法律法规和制度，探索建立地方各级政府耕地保护目标责任制。强化耕地质量提升各项措施的监督考核，督促地方各级政府和农业经营主体依法保养耕地。
退耕休耕减产粮食最多1500万吨/年
据目标测算，“十三五”期间新一轮退耕还林还草工程，按退减耕地面积7500万亩、每亩平均产出300斤粮食来计算，预计最高年份减产粮食大约是1125万吨；实施耕地轮作休耕试点，减少粮食种植面积按600万亩，单产800斤粮食来计算，预计最高的年份减产粮食是240万吨；退田还湖还湿试点任务实施以后，退减的耕地面积不超过200万亩，按照每亩产出1200斤粮食来计算，预计最高年份减产粮食是120万吨。
国家发改委农经司司长吴晓说，退耕休耕对粮食减产的影响最高的年份大概是1500万吨。但这低于近年来粮食平均产量的2.5%，对粮食供给的影响不大，处于可控范围内。这是前提条件。目前我国粮食库存比较充裕，是实施规划的有利条件。
今年，国务院批准了《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》，到2020年全国耕地保护面积不得低于18.65亿亩。退耕、休耕、轮作并不改变耕地的用途，只是由于休养生息的需要暂时退出耕作。《规划》提到，要将耕地质量提高一个等别，相当于一亩地提高100公斤的粮食生产能力。国土资源部规划司副司长周建春说，从控制耕地总量、严守耕地红线的角度，耕地的数量没有减少。同时，通过土地的整治和高标准农田建设提升单产的水平，又对粮食安全起到了保障作用。
例如，在东北地区，如休耕一年，下一年种玉米不仅可以少施一遍肥料，而且单产可以提高10%左右；如果按照两年玉米、一年大豆轮作，不但可以降低重茬、迎茬导致的病虫害增多、土壤板结和农作物减产等问题，还能提高土壤肥力和农产品质量，玉米产量也可以提高5%到10%。在实施退耕还林还草的区域，种植和经营结构随之进行调整，不但可以增加木本粮油、干鲜果品和肉蛋奶的产量，还可以带动草畜、林果、育苗等产业的发展，形成新的增收渠道。